Transferts de fonctionnaires : encore pire qu’au foot

Sur le papier, tout a l’air simple. Les Français ont élu un nouveau président de la République. Une fois au pouvoir, celui-ci forme un nouveau gouvernement apte à appliquer son programme et retaille les ministères en fonction de ses priorités politiques. En mai, est ainsi apparu en France un ministère de l’Immigration, un ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, un ministère des Comptes ou encore un ministère de la Santé, de la Jeunesse et des Sports. Pendant une semaine ou deux, la presse en a fait ses choux gras.

"Big-bang" pour les uns, "redécoupage sans précédent" pour les autres. Les gros titres se sont multipliés et puis... plus rien ou presque. À croire qu’il suffit de claquer des doigts pour modifier les périmètres d’une quinzaine de ministères et mettre en ordre de marche quelque 2,5 millions de fonctionnaires.

La réalité est, bien entendu, un peu plus compliquée que ça. À l’Élysée, personne ne songe à minimiser l’étendue du chantier. Dans son bureau, Emmanuelle Mignon, la directrice de cabinet de Nicolas Sarkozy, en déroule le calendrier. Elle se donne un an et demi pour déterminer avec précision les contours des nouveaux ministères. "Il y aura forcément quelques ajustements qui apparaîtront au fil des mois", explique-t-elle. Ensuite, viendra le temps de consolider l’organisation de toutes les administrations placées au service des ministères. Un travail qui sera bien plus long. La collaboratrice du Président table sur un délai de cinq ans. Un an et demi pour fixer les contours des ministères. Cinq ans pour constituer des rouages administratifs parfaitement huilés. La réforme de l’État est un chantier de longue haleine.

Les joies du Meccano
Les grands travaux ont débuté dès cet été. Dans tous les ministères, des hauts fonctionnaires ont commencé à imaginer l’architecture des nouvelles administrations et ont tenté de répondre à une kyrielle de questions très concrètes. Quel service de telle direction rejoindra le ministère des Comptes ? Les agents de tel bureau seront-ils automatiquement rattachés au nouveau ministère de l’Immigration ? Comment les services déconcentrés de l’ancien ministère de l’Équipement seront-ils intégrés au nouveau ministère de l’Écologie et de l’Aménagement durable ? Les têtes pensantes de l’État retrouvent les joies des Meccano de leur enfance. Leur but : constituer les administrations les plus cohérentes possible et les plus efficaces pour répondre aux priorités politiques du nouveau gouvernement. "C’est un gros travail d’ingénierie qui prend énormément d’énergie", confie le secrétaire général d’un ministère. "Il faut partir des missions pour en déduire les administrations et surtout pas l’inverse", résume un expert. Car le renouveau de la politique passerait aussi par là : ne pas laisser les administrations gouverner.

Dans les mois et années à venir, le redécoupage ministériel devrait donc avoir un impact décisif sur le travail au quotidien des fonctionnaires. Déménagement, fusion des services, changement de statut, nouvel organigramme... Les agents de l’État ne sont pas au bout de leurs peines. À entendre les membres des cabinets ministériels, il faut en effet que les structures administratives correspondent parfaitement au nouveau périmètre ministériel. Pas question de laisser coexister deux logiques propres : celle des politiques et celle des administrations. Yves Cannac, spécialiste de la réforme de l’État, insiste sur ce point : "S’il y a une trop forte différence entre les contours des administrations et des ministères, les fonctionnaires doutent de la pérennité des structures et en sont d’autant moins motivés." Emmanuelle Mignon est d’accord et confirme la volonté du gouvernement d’aller cette fois au bout de la logique du redécoupage.

"À terme, nous rassemblerons autant que possible tous les services d’un même ministère en un seul lieu géographique, assure-t-elle, et chaque ministère disposera de ses fonctions supports." De nouvelles directions budgétaires, des ressources humaines ou de communication devraient donc voir le jour.

Casse-tête pour l’Immigration
Seul obstacle, les pesanteurs de l’administration sont fortes. Çà et là, de multiples indices montrent que les artisans du redécoupage ont du pain sur la planche. Exemples : une direction commune aux services de communication des ministères du Travail et de la Santé vient d’être constituée, alors même que ces ministères sont séparés  ; les directions départementales de l’agriculture et de l’équipement sont en train d’être fusionnées, bien que leurs ministères de tutelle demeurent disjoints ; certaines fonctions supports de Bercy continuent d’être centralisées, malgré la scission du ministère de l’Économie. Et, en se plongeant dans les arcanes de l’administration, nul doute que d’autres cas apparaîtraient en contradiction totale avec le redécoupage décidé. De même, la création ex nihilo du ministère de l’Immigration s’annonce un véritable parcours du combattant. Il s’agit de regrouper des services des ministères de l’Intérieur, des Affaires étrangères et du Travail. "Mais personne ne sait encore si tous les agents auront le même statut et s’il y aura une mission "immigration" dans le budget de l’État", glisse un agent circonspect.

Parmi les hauts fonctionnaires, il se trouve d’ailleurs beaucoup d’avocats de cette autonomie relative des administrations. "Ce n’est pas grave si les périmètres des nouveaux ministères ne recouvrent pas exactement les périmètres des administrations, estime Jacques Rapoport, ancien secrétaire général des ministères sociaux. Ce qui compte, c’est que l’organisation soit la plus efficace et la moins coûteuse possible." La conservation d’une seule direction du personnel pour les ministères de l’Économie et des Comptes se justifierait de cette manière. À une période où la tendance est plutôt à la réduction du nombre de fonctionnaires, difficile de soutenir l’inverse. De même, la multiplication des cotutelles de plusieurs ministères sur une seule direction administrative peut s’expliquer par ce souci d’économies. Le nouveau gouvernement a eu largement recours à ce procédé, qui permet de donner à tous les ministres les moyens de mener leur politique (lire encadré). "C’est moins compliqué que de dessiner une nouvelle administration à chaque remaniement ministériel, relate Jacques Rapoport, et c’est plus rationnel."

Une loi pour pérenniser les ministères ?
Les ministres passent, les administrations restent. Telle pourrait être la devise de ces partisans des solutions pragmatiques. Le problème est qu’à force, le système marche sur la tête et donne naissance à des organisations kafkaïennes, illisibles pour les agents eux-mêmes. "À une période, mon administration dépendait de six ministres différents !" pointe un haut fonctionnaire. Un autre critique : "Les services déconcentrés qui dépendent de plusieurs ministères sont débordées et ne savent pas quoi faire en cas d’instructions contradictoires." "Lorsque des agents sont payés par un ministère et travaillent pour un autre, cela pose rapidement des problèmes", ajoute Edmond Aichoun, secrétaire général FO à l’Intérieur. La cacophonie est d’autant plus forte que les cabinets ministériels ont tendance à se substituer aux directions administratives et à donner directement des ordres aux agents. Pour mettre un peu d’ordre dans ce maquis, Jacques Rapoport livre sa solution :

"Il faudrait que les secrétaires généraux, qui s’occupent de la gestion au jour le jour des administrations, aient plus de pouvoir et qu’ils soient les seuls maîtres du découpage administratif. Quitte à être tenus pour responsables d’éventuels échecs organisationnels." En clair, mieux partager les tâches. Aux cabinets, la définition des politiques publiques. Aux directeurs d’administration, l’organisation administrative.

Plus politique, une autre solution consiste à fixer une bonne fois pour toutes les frontières des ministères. À entendre les déclarations de Nicolas Sarkozy, c’est plutôt cette seconde option qui serait choisie. D’ici deux ans, une loi organique devrait ainsi établir les périmètres des quinze ministères et assurer leur relative pérennité. Une idée qui fait consensus parmi les experts de la réforme de l’État, même s’il est nécessaire de vérifier au préalable que les nouveaux ministères sont pertinents et facilitent le travail des fonctionnaires. De ce point de vue, l’année à venir sera cruciale. Les ministres auront la tâche de faire travailler ensemble des agents venus d’administrations différentes, voire culturellement opposées. Inculquer aux ingénieurs des Ponts et des Mines un réflexe écolo, mettre les agents de la direction de la législation fiscale au service de la politique économique, réconcilier les fonctionnaires du ministère de l’Emploi avec ceux des Finances, supprimer les emplois en doublon, intégrer les agents de l’ex-ministère de l’Industrie dans le nouveau ministère de l’Écologie, etc. Les défis ne manqueront pas sur le terrain des ressources humaines.

Statu quo pour les statuts
Dans un an, un premier bilan sera tiré et les fonctionnaires en sauront plus sur la nouvelle organisation induite du redécoupage ministériel. Assistera-t-on alors à de nouveaux regroupements ministériels ? "A priori, non, répond un expert, même si le remaniement n’est pas toujours allé au bout de sa logique." Le ministère des Comptes n’a par exemple pas autorité pleine sur toutes les directions clés en matière de finances publiques et le ministère de l’Écologie et de l’Aménagement durable continue d’englober des services dédiés au logement.
Nombre d’agents s’inquiètent aussi de leur devenir sur le plan statutaire. Les fonctionnaires du ministère de l’Emploi rejoignant Bercy vont-ils intégrer les corps du ministère des Finances ? Les primes des agents du ministère de l’Équipement et de l’Agriculture vont-elles être harmonisées ? Les corps de l’ex-ministère de l’Industrie vont-ils perdurer ? Pour l’heure, c’est plutôt le statu quo qui prévaut dans les ministères. "Les directions du personnel nous ont dit que rien ne changeait et que nous continuions à dépendre de notre ministère d’origine", relate Danielle Sallandre, secrétaire générale CGT au ministère du Travail. Au mieux, les changements de statuts et de corps s’opéreront à partir de janvier 2008. À moins que le gouvernement ne saisisse l’opportunité du redécoupage ministériel pour créer une fonction publique de métiers qui faciliterait le passage des agents d’une administration à l’autre. Un chantier appelle l’autre.