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Réflexions sur la fiscalité

par Tiresias

lundi 25 novembre 2013, par Tiresias

Réflexions sur la fiscalité

Chacun le sait, un bon impôt est un impôt avec une base large et un taux faible. La tendance naturelle étant cependant, lorsque de tels impôts ont été créés (l’IR au début du siècle précédent, la TVA par Maurice Lauré après la seconde guerre mondiale, la CSG par Michel Rocard à la fin des années 80), la tendance est à accroître ce taux, puis, devant les difficultés que cela produit, créer des exceptions et des trous dans l’assiette, quitte à monter encore le taux. De ce fait, toute réforme fiscale s’inscrivant dans le long terme devra avoir le souci premier de s’intéresser aussi aux économies, non pas seulement de l’Etat, mais de l’ensemble des institutions publiques, et de l’efficience de leurs dépenses. Quelques éléments peuvent sans doute guider la réflexion en l’espèce, au delà de livres savants récents :
 
1) Aspects quantitatifs : 
1-1 Le rapport de la CNI sur les aides souligne que :

la France constitue une exception : le taux de prélèvements obligatoires est de 46,3 % en 2013, soit le niveau le plus élevé au sein de l’OCDE. Cette particularité française se conjugue avec l’un des poids des prélèvements obligatoires sur les entreprises les plus élevés de l’Union européenne (16,7 % du PIB en 2008). Ce poids a d’ailleurs augmenté plus de deux fois plus vite sur série longue par rapport à ces mêmes pays (hausse de 5,7 points entre 1965 et 2006 contre 2,6 points sur la même période dans les pays de l’UE). Surtout, l’une des spécificités majeures de la fiscalité française des entreprises est son instabilité, sa complexité et son manque de lisibilité, ce qui ne peut que fortement pénaliser le développement industriel[1].

Graphique 1 : Évolution comparée du taux de prélèvements obligatoires sur les entreprises dans les principaux pays de l’Union européenne ainsi qu’aux États-Unis, en % du PIB

Source : Conseil des prélèvements obligatoires, 2010.

 

Un tel état de fait est naturellement très préjudiciable à la compétitivité de l’économie nationale : il l’est d’autant plus pour le secteur industriel, qui est insuffisamment soutenu par rapport à son poids et ses effets d’entraînement sur le PIB.



[1] Conseil des prélèvements obligatoires, « Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », 2009.



 1-2 Il n’y a donc plus de marges de manoeuvre à la hausse de la fiscalité. Le rebattage de cartes sans toucher aux dépenses de façon structurelle n’est pas de nature à compenser les éléments, eux structurels, de dérive, mentionnés ci-dessus et en PJ : tout débat sur la fiscalité ne peut s’exonérer d’un débat sur l’évolution des dépenses. Il faut donc faire des économies, et ce d’autant plus qu’arrivés au sommet de la pression fiscale des pays de l’OCDE (46,3% en 2013), les finances publiques commencent à faire face à de sérieux manque à gagner de recettes fiscales attendues avec un retour du travail au noir,(-12% de créations d’entreprises dans les services à la personne, par exemple, en 2013), moins d’investissements, des fuites de capitaux, d’investissements internationalement mobiles et de talents (le rapport Marini indique que sur les quelques 34000 départs fiscaux identifiés, 40% ont moins de 30 ans), et une certaine démotivation d’acteurs économiques qui estiment que si le surcroît de travail marginal est capté pour l’essentiel par la fiscalité, il n’est pas la peine de l’entreprendre (ceci vaut aussi pour les services, et tend à obérer la qualité des services). C’est d’autant plus grave qu’en 40 ans, nous avons accru la pression fiscale de 5,7 points de PIB contre 2,6 points dans les pays de l’UE, et que les tendances récentes sont divergentes, à la baisse en moyenne UE, et à la hausse en France, aggravant l’écart. 
 
1-3 Ces économies ne doivent de préférence pas porter sur l’investissement public, qui contribue à la croissance, même si on peut qualifativement toujours améliorer son efficience. Mais sur le fonctionnement, sachant qu’il y a pour cela quatre grands leviers, un sur chacune des fonctions publiques, et un sur la réforme des retraites.
 1-3-1 Sur la fonction publique territoriale, elle a crû de 1,005M à 1.883M en 12 ans, et même en tenant compte des transferts de l’Etat en particulier autour de 2004, et du ralentissement de sa croissance récent, le rythme de croissance, qui s’explique par le contexte de crise et la demande énorme à laquelle les élus doivent faire face, n’est pas soutenable. Les intercommunalités sont les principales sources de croissance de ces dépenses, mais une meilleure efficience des dépenses régionales et départementales, est aussi souhaitable).
 1-3-2 Sur la fonction publique hospitalière, les 35h étaient mal adaptées aux réalités et pourraient faire l’objet de réexamen.
 1-3-3 Sur la fonction publique d’Etat, elle est passée de 2,506 à 2,466M durant les mêmes douze années, donc une légère décroissance, et en fait une légère croissance si l’on tient compte des transferts aux collectivités locales. Mais dans la situation actuelle la croissance des effectifs du MEN mérite d’être interrogée, comme l’idée naïve, que les vrais problèmes d’éducation que reflètent l’indice PISA sont solubles en usant des seuls leviers du MEN et de ses effectifs ; d’autres leviers, par exemple sur le logement social, la construction de logements et ses tendances, l’analyse des facteurs de décohabitation et divorce, plus en amont, mériteraient examen. 
 1-3-4 Sur chacune des fonctions publiques, les TIC permettent d’espérer des gains d’efficience qu’il ne faut pas négliger, et sur lesquels les forces de proposition ne manquent pas. 
 1-3-5 Il est hors de portée, et de toute évidence pas conforme aux souhaits de la population, de tendre vers un système à taux de prélèvement bas comme aux Etats Unis ou au Royaume Uni. Mais la convergence avec des systèmes de type scandinave ou Europe du Nord et du Centre, est imaginable. Tout en portant sur des taux moyens de prélèvement relativement élevés, elle suppose néanmoins d’enrayer la tendance à la hausse actuelle, et donc, des mesures du type de ce qui précède. Les mesures de répartition ou de "justice sociale" à dépense constante peuvent être de nature à faciliter une réforme, mais ne sont pas à elles seules à l’échelle du problème de la compétitvité, en particulier pour le principal moteur de création de valeur et d’emplois que sont les entreprises. (C’est en gros l’idée d’Aghion, et celle qui avait été un temps formulée sur la convergence fiscale F/D, même si cette dernière est désormais plus difficile à mener du fait de la disparité croissante des situations relatives) 
 
2 - Aspects qualitatifs :
 
2-1 : Nous sommes passés à une politique d’offre : les mesures nouvelles des lois de finances sur 2012-2014 correspondent à 11,5Mds€ de plus sur les entreprises, et 39 de plus sur les ménages : certes, ce sont encore des augmentations, mais contrairement à ce qui était fait de façon récurrente tous gouvernements confondus depuis 1993, la part relative des entreprises est moindre que celle des ménages. Et, c’est dans la situation actuelle, heureux. Cette tendance globale doit être maintenue, sans pour autant peser à tel point sur les ménages qu’elle dépasse les limites d’acceptabilité et conduise à des retours de balancier brutaux. Par ailleurs, des dispositions simultanées sur la demande et l’offre peuvent concourir à la compétitivité, dans certains cas. (Marchés publics, par exemple, où notre politique d’innovation peut être améliorée si l’on en croit les matrices de comparaisons internationales où nous figurons au 60e rang).
 
2-2 : Le thème de la simplification est majeur, avec un classement de la France dans les matrices de scoring internationales en moyenne de 20 ou un peu moins , en dégradation, avec des notes de 1 à 7 dans les infrastructures (4 pour les plus notables), et autour de 140 ou 150, en dégradation, côté complexité fiscale et de droit social. C’est dans l’allègement de cette complexité qu’il faut impérativement avancer, et que les progrès peuvent être les plus patents. Cela passe, aussi, (et de façon partiellement contradictoire à court terme, mais pas si l’on fixe clairement des éléments intangibles dans la fiscalité, comme ce qu’a fait le rapport Gallois), par réduire une excessive volatilité. 
 
2-3 : Si l’on s’intéresse au commerce extérieur, et pour cela à l’industrie qui est responsable des 4/5è du total (en incluant les services liés pour environ 30% de la valeur exportée), les ETI représentent dans l’industrie epsilon en nombre (un millier sur les 4500 ETI en tout, ce qui se traduit par une faible capacité à se faire entendre), mais un tiers des effectifs salariés, autant en valeur ajoutée, et 30% des exportations, là où les TPE représentent 82% en nombre, 7% en effectifs, % en valeur ajoutée, et epsilon en exportations. Or fiscalement, les ETI sont la cible principale de la pression publique. Il faut en tenir compte, au regard de la concurrence notamment allemande. Et cela porte, notamment, sur l’amélioration progressive des conditions de transmission, même si les lois Dutreil et quelques dispositifs collatéraux ont sensiblement allégé le problème depuis 12 ans. 
 
2-4 : L’innovation importe. Et il faut donc sanctuariser les dispositifs prévus à cet effet : CIR, CII, JEI, mesures pro-business angels tout en étant conscients sur ce point que les Britanniques font beaucoup plus, avec des réductions de 30% d’impôts sur des investissements allant jusqu’à 1M£, principalement. A noter à ce propos que la baisse d’IS est, à dépense fiscale donnée, moins rentable que le CIR pour localiser sur le territoire des activités à forte valeur ajoutée et compétitives internationalement. D’autre part, les analyses de Thomas Piketty conduisant à taxer davantage les entrepreneurs au motif de la rentabilité plus élevée de leurs capitaux, font litière des capitaux à risques investis qui ont été perdus dans des projets qui ne sont pas parvenus : en écrémant le capital risque à sa seule fraction qui réussit, on fausse le raisonnement sur l’orientation de capitaux vers le risque, et on ne tient pas assez compte de la très faible rentabilité du capital risque en France. Elles doivent donc être relativisées.
 
2-5 : Sur le CICE : la solution du rapport Gallois était plus efficace pour la compétitivité, et de viser un seuil à 3,5 SMIC, rattrapé en biseau à partir de 2,5  SMIC, plutôt qu’un dispositif qui comporte un effet de seuil et un niveau trop bas. Pour autant, cela reste la mesure la plus importante de l’histoire de la 5e république en faveur d’un retour à une politique d’offre, (il est vrai dans une situation d’un niveau de dégradation jamais atteint, non plus). En tout état de cause, l’Etat mène tant du point de vu des aides directes que de la fiscalité, mais avec une nette prédominance de l’outil fiscal, deux politiques parallèles depuis 1993 : l’une sur l’emploi, favorisant l’emploi peu qualifié, mais qui, efficace à moyen terme, est à long terme dé-spécialisante. Elle a correspondu en cumul à environ 280G€, et est au rythme actuel de l’ordre de 21G€/an. L’autre, sur l’innovation, est longtemps restée au dessous de 2G€/an, et depuis 2005, est montée en puissance progressivement pour atteindre environ 7G€/an (fiscalité+ aides). Néanmoins, les aides à l’industrie pèsent moins que la part actuelle, pourtant réduite de l’industrie dans le PIB. Il résulte de cet ensemble qu’agit sur les allégements de charges pour des emplois qualifiés, sans effet de seuil, doit être une tendance longue.
 
2-6 : Lever l’impôt au niveau européen, proposition soutenue par diverses organisations, ou par certains députés européens, serait une grave erreur. Plus l’impôt est levé loin du citoyen, et moins les courroies de rappel démocratiques (au demeurant indirectes compte tenu des modes de scrutin pour les européennes) jouent. On empilerait plutôt que de remplacer, créant un monstre qui serait d’autant plus nuisible en France qu’il y a là moins de marges de manoeuver qu’ailleurs en Europe pour supporter une quelconque pression supplémentaire. En outre, le taux de retour serait structurellement négatif pour la France. L’exemple des Etats Unis en termes budgétaires illustre assez bien à cet égard le caractère intrinsèquement instable sur le long terme, et source de graves déséquilibres géopolitiques, de tels dispositifs. 
 
2-7 : la MAP a été utile, mais ne s’est volontairement pas attaquée à un certain nombre de niches, (en montant la moitié du total environ )avec des dispositifs dont l’efficience est pourtant, à en juger par des rapports de l’IGF, souvent faibles. Il est vrai qu’il est plus facile de supprimer de telles niches en période de croissance que de stagnation. Mais avons-nous les moyens d’attendre ? 
 
2-8 S’agissant de l’orientation de l’épargne, la mesure du PEA PME est bonne. Sur l’idée de favoriser fiscalement les dividendes réinvestis plutôt que distribués, cela existait jusqu’à 2014 via les actions supplémentaires distribuéees comme prime de fidélité par certains groupes. Par ailleurs, l’Allemagne a mis en oeuvre ce genre de disposition, puis est revenu dessus, constatant que la préférence pour la liquidité et la rentabilité des investisseurs est forte, et qu’au fond, on favorise davantage l’investissement en actions lrosqu’elles distribuent des dividendes que lorsqu’elles n’en distribuent pas. Mais la question est complexe et dépend aussi des droits de mutations, et de la pression fiscale globale qui peut conduire à exiger une rentabilité du capital élevée, lorsque la valorisation sur moyen terme est faible (ce qui a été le cas, au moins en France entre 2000 et 2010). Etre prudent en l’espèce quant aux recettes miracle. D’autre part, une éventuelle fusion de la CSG et de l’IR poserait la question du maintien d’un avantage fiscal à l’orientation de l’épargne longue vers les actions, qui est souhaitable.
 
2-9 : Les taxations à 75% répondent à un objectif politique lorsqu’on voit aux extrêmes surgir des projets de taxation à 100% totalement démagogiques. Mais elles ont aussi des effets très délétères en termes d’image, en particulier pour l’attraction de talents et d’investissements internationalement mobiles, tout en étant non significatives en termes de recettes pour l’Etat. Leur affichage comme correspondant à un effort provisoire du fait de la situation sérieuse du pays, mais leur extinction sous 2 ans pour revenir au système progressif usuel, mériterait examen. Ce pourrait être également le cas en cas de fusion IR/CSG, qui pose cependant des problèmes complexes d’état transitoire.
 
2-10 : Sur l’idée de ciblages sectoriels de la fiscalité : ils sont interdits par le droit communautaire de la concurrence, cependant, certains dispositifs "erga omnes" touchent de facto plus que d’autres certains segments. C’est le cas du CIR avec l’industrie logicielle, par exemple. Et les mesures pro- business angels touchent de facto aussi les segments les plus actifs du capital d’amorçage et du capital risque, ie TIC, biotechs, éco-techs, matériaux.. Nous sommes très compétitifs sur le premier point, et en deça du benchmark sur le second, même si les assises de l’entrepreneuriat ont considérablement amélioré la situation atteinte fin 2012. 
 
Tiresias.
 


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