Le Cawa d’AdmiNet
Résumé introductif
"...charbonnier maître chez lui..."
L’acte d’aménager est si noble et si difficile qu’il faut absolument que les aménageurs (et/ou la puissance publique) s’assurent de la maîtrise foncière...
Cette activité économique d’intérêt général se doit, semble-t-il, de passer par le préalable obligé de la "dépossession" du propriétaire foncier d’origine et donc son indemnisation en espèces sonnantes et trébuchantes.
Rares sont ceux qui ont soulevé cette contradiction : pourquoi toujours devenir propriétaire de terrains encombrés et inadaptés dans le seul but de les rendre utilisables et cohérents avec une vision plus moderne de la Ville ?
C’est que, probablement, les opérateurs (aménageurs et collectivités) entendent se réserver l’essentiel de la "plus-value", quitte à en accorder une partie, par avance, aux propriétaires d’origine...
"le propriétaire foncier, ce gêneur..."
Aujourd’hui que le client final se fait rare et délicat, et que donc l’espérance de "plus-value" devient raisonnable (et/ou plus aléatoire), on assiste à un subtil glissement sémantique : on cherche à associer le propriétaire, à faire appel à son sens du bien public, on lui parle même de "partage de risque" (pourquoi pas partage de bénéfice ?) car il faut bien limiter les effets néfastes de la spéculation...
Quelques montages anciens déjà utilisés
Pourtant, de longue date, des montages ont été utilisés qui associent propriétaires aux opérations : citons les baux à construction, les PRI, les AFU ou encore la "dation en paiement".
Quelques pistes de réflexion
Le recyclage des terrains urbains implique-t-il forcément mutation de propriété ?
Quand la "plus-value" apportée par l’aménagement doit-elle être encaissée ? Entre quels acteurs doit-elle être partagée ?
Les "paiements" ou indemnisations qui sont légitimement dus aux propriétaires fonciers doivent -ils toujours prendre une forme monétaire directe ?
Doit-on toujours, et comme préalable, exclure d’associer (au sens de faire participer) réellement les propriétaires fonciers aux opérations d’aménagement ?
On parle d’argent ...
L’introduction de ce colloque par Vincent Renard puis les brillantes interventions de mes prédécesseurs à cette tribune présentent le mérite de "mettre les pieds dans le plat" (si l’on veut bien m’autoriser une telle formulation) : on parle enfin d’argent !
Est-ce la crise dont on nous a rebattu les oreilles qui autorise enfin les acteurs de l’aménagement à en parler sans pudeur excessive ?
Est-ce cette période récente au souvenir douloureux pour les banquiers, les promoteurs, les aménageurs, les collectivités publiques et (inévitablement, bien que l’addition n’ait pas encore été présentée partout, et en totalité) les contribuables, est-ce donc cette période qui permet aujourd’hui de pointer du doigt une réalité que les politiques n’avaient pas vraiment mise en évidence : l’aménagement est une opération économique (au sens plutôt financier du terme) ?
On aura remarqué avec intérêt, si on ose dire, que les questions d’argent préoccupaient la plupart des intervenants à notre colloque.
C’est que l’aménagement, malgré un environnement législatif et réglementaire (doit-on brûler le code de l’urbanisme ?) extrêmement complet pour ne pas dire complexe, est apprécié sous un angle principalement financier :
combien de collectivités ont-elles prévu de "faire payer" les équipements par leur opération d’aménagement ?
combien de promoteurs (ou d’aménageurs privés) souhaitant, notamment, se soustraire aux règles économiques du marché ont ils suscité d’opérations d’aménagement réglementées ?
Il est très probable que ces "années folles" de l’immobilier auront contribué à illustrer les limites de l’exercice consistant à faire cohabiter au sein d’un même projet, politique publique (et argent du même nom), et logique économique purement commerciale.
D’autres parlent de démasquer l’hypocrisie d’un système public "alimenté" voire ponctionné par les mécanismes de production privés. Intérêt public contre intérêts privés ? vieux débat ou tarte à la crème ?
Il ne s’agit pas ici, à cette place, de proposer une thèse de plus mais plutôt de soumettre à votre réflexion quelques questions.
La première question qui vient à l’esprit du citoyen qui ne fait pas du Code de l’urbanisme son ouvrage de chevet peut être formulée ainsi :
"Pourquoi devenir propriétaire de terrains encombrés et inadaptés dans le seul but de les rendre utilisables et cohérents avec une vision et un usage plus modernes et actuels de la Ville ? "
Cette question pourra conduire ce même citoyen à s’interroger sur le sens de la terminologie couramment utilisée :
maîtrise foncière, dépossession, éviction, immobilisation, expropriation, indemnisation, etc...
car ce vocabulaire qui fait spontanément songer à la notion de contrainte n’est certes pas de nature à rassurer (on imagine une nécessité cachée de contraindre, de faire "de force").
On est conduit à remarquer, et les intervenants de cet après-midi devraient probablement eux aussi en fournir des exemples, une sorte de subtil glissement sémantique chez les professionnels, comme si, eux aussi, retrouvaient la "fraîcheur" du citoyen non spécialiste.
On parle désormais d’association avec le propriétaire, de partenariat, de partage de risque (ira-t-on jusqu’à parler de partage de bénéfice ?), on fait référence à la notion de bien public et d’intérêt général...bref, il ne semble plus question de contraindre ou forcer...
On parle même de limiter les effets néfastes de la spéculation foncière, que l’on s’adresse aux propriétaires privés ou publics...
Bref, si le langage est un signe, c’est clairement celui que les temps changent !
Les temps changent ...
Mais qu’est-ce qui a réellement changé, au delà de la perception diffuse et largement partagée que les processus utilisés doivent être revus afin de limiter les risques financiers ?
Pour être complet, et au delà des considérations financières (résultats privés, contraintes budgétaires publiques), il faut reconnaître que les multiples diagnostics selon lesquels "la Ville" se porte mal sont suffisamment convergents pour se préoccuper de la reconstruction de la dite Ville ; d’autres intervenants qualifiés l’exposent aujourd’hui.
Ce qui pourrait avoir changé, en se fondant sur les anecdotes comme autant de signes, c’est l’appréhension de l’incompatibilité entre processus économiques purs (basés sur la seule rentabilité financière) et urbanisme opérationnel guidé par le souci de l’intérêt général.
Revenons un instant à notre citoyen de base qui s’interrogeait sur la nécessité de déposséder et donc de payer les terrains avant de les réaménager ; n’est-il qu’un doux rêveur si il s’imagine que l’aménagement urbain doit notamment permettre de recycler les terrains (notre citoyen fait de remarquables progrès...) en termes d’utilisation (et d’utilité : sociale, publique, générale, urbaine, etc...) et que tout cela n’a que peu à voir avec la propriété des assiettes foncières concernées ?
Notre élève-aménageur sait bien que le droit de propriété est un des piliers de notre société et, tout naturellement, n’envisage nullement d’en priver quiconque contre son gré... Il se dit que le but premier de cette reconstruction du quartier sur lui même est de mieux satisfaire ses habitants actuels et futurs et que ce recyclage conduira à augmenter son utilité de telle sorte que tous, y compris les propriétaires, devraient y trouver leur compte. Ce brillant apprenti, ayant en outre compris (après une rapide démonstration magistrale réalisée, par exemple par un Directeur de SEM) que l’incidence du coût du portage foncier était de nature à remettre en cause le projet, en vient ainsi à "inventer" des formules excluant l’acquisition des dits terrains, ou tout au moins, leur paiement intégral et préalable. Notre aménageur en herbe poursuit sa réflexion. Bien entendu, il n’envisage pas de descendre au niveau des multiples difficultés techniques de tous ordres qui peuvent se rencontrer sur le terrain justement. Surtout, il ne s’inscrit nullement dans une logique de contradiction avec les possesseurs du foncier qu’il ne convoite d’ailleurs pas : pour lui, s’agissant d’une opération d’intérêt général, ses concitoyens concernés apporteront naturellement leurs terrains pour peu que leur soient expliqués les mécanismes mis en place.
Sur la base de ce postulat, le propriétaire foncier (hier encore, un gêneur) deviendrait un acteur positif de l’opération d’aménagement :
acteur "civique" au sens de citoyen-contribuable qui participe à l’élaboration ou simplement approuve la définition du projet ; acteur économique, du fait de son droit de propriété, tant durant l’opération qu’à son issue. Il le deviendrait d’autant plus volontiers que la plus-value escomptée lui profiterait forcément :
vivre (et/ou travailler) dans un quartier plus agréable ; participer au développement économique de la cité ou en recueillir une partie des fruits ; augmenter ou au minimum pérenniser la valeur et/ou le revenu de son bien... Quel "propriétaire foncier" serait assez fou pour refuser une telle aubaine ? quel mauvais citoyen se risquerait à s’opposer à un tel projet ?
Fort de ces certitudes qui lui apparaissent autant d’évidences, notre penseur-aménageur inconnu se persuade que des solutions simples et de bon sens doivent pouvoir être mises en oeuvre de telle sorte qu’il soit enfin possible de reconstruire la Ville sur elle-même sans que soit brandi l’argument de l’impossible maîtrise foncière.
Quelques idées simples...voire simplistes
Notre nouveau théoricien de l’aménagement urbain, prudent, et au fond quelque peu inquiet, s’interroge sur l’identité de ces fameux empêcheurs d’aménager en rond, les propriétaires fonciers.
Il découvre assez rapidement quelques grandes catégories de propriétaires :
l’État, quelques grandes entreprises publiques ou institutions qui ne peuvent pas refuser grand chose au premier, et enfin la Ville elle-même (en tant que commune)... les grandes entreprises privées, industrielles, commerciales ou plus financières... enfin la masse des citoyens et des "petits entrepreneurs". En procédant par ordre, ils se dit que la première catégorie ne devrait poser aucun problème : la puissance publique et les organismes qui en dépendent ne sauraient s’opposer le moins du monde à une opération d’aménagement, opération d’intérêt général, voire public...
La seconde catégorie, celle des entreprises importantes propriétaires, lui semble pouvoir être abordée sereinement car, chacun le sait, la rationalité guide leur choix : l’explication doit pouvoir être entendue et les accords passés avec des interlocuteurs accoutumés à ce type de questions.
La troisième catégorie, celle des "petits propriétaires", copropriétaires, commerçants et artisans divers retient réellement son attention car, intuitivement, il sent bien que les efforts d’explication seront plus difficiles à mettre en oeuvre et que la variété des situations peut nécessiter plusieurs techniques.
Dès lors que, par hypothèse, il est exclu d’acquérir purement et simplement les terrains et de les payer au préalable, il faut bien trouver une contrepartie certaine et quantifiable afin de s’attacher la participation souhaitée des "petits propriétaires".
Notre citoyen, qui comprend de mieux en mieux la "mécanique" de l’aménagement en vient assez rapidement à trouver une solution : "le paiement en travaux".
En effet, la manifestation la plus concrète de l’aménagement urbain est bien constituée de travaux dont l’objet et de redéfinir, requalifier, améliorer l’utilisation et l’utilité des terrains concernés. Les dits travaux peuvent être mesurés, quantifiés et donc valorisés : voila une contrepartie idéale !
Il découvre assez vite que techniquement (un notaire lui aura expliqué cela), cette formule de "paiement en travaux" est déjà utilisée et qualifiée :
pour un paiement en travaux relativement rapide, il s’agit de la dation en paiement (forme d’échange) utilisée surtout par les promoteurs privés qui, par exemple, livrent, un appartement neuf en échange d’une parcelle de terrain, d’un immeuble ancien, etc. pour un paiement en travaux à plus long terme, il comprend que les baux emphytéotiques, à construction et à réhabilitation sont particulièrement adaptés : le propriétaire d’origine retrouvera la pleine propriété des biens réaménagés (les travaux et les constructions nouvelles lui revenant). Notre aménageur, conscient de n’avoir rien inventé, s’étonne de ce que ces techniques ne soient pas utilisées plus souvent et s’interroge sur la neutralité de la fiscalité : sans doute cette dernière devrait permettre de telles solutions sans être dissuasive.
En guise de conclusion
Il ne s’agit évidemment pas de conclure sur des sujets aussi techniques mais plus modestement de conclure cette intervention.
On le voit bien, il ne faut pas laisser à un non-spécialiste le soin de "refaire le monde de l’aménagement" ; quelques exemples de sa naïveté :
les institutions et autres organismes parapublics se sont presque toujours préoccupé d’obtenir le meilleur prix pour leur foncier, alimentant la fameuse "spéculation foncière".... les "petits propriétaires privés" préfèrent naturellement un paiement global et préalable, au meilleur prix eux aussi : est-ce par incivisme ou par manque de confiance envers la puissance publique à l’initiative du projet ? et bien d’autres exemples encore de cet irréalisme.....
Le parcours intellectuel de notre citoyen "aménageur d’un jour" conduit pourtant à s’interroger :
doit-on modifier la Code de l’Urbanisme ? doit-on inventer de nouvelles réglementations correctrices ? faut-il élaborer des schémas sophistiqués pour masquer ou retarder les contraintes financières ? peut-on se doter d’outils plus contraignants à l’égard des propriétaires "récalcitrants" ? peut-on reproduire, ici, à l’identique ce qui se fait ailleurs ? Sans doute rien de tout cela n’est-il à exclure et les débats d’aujourd’hui le démontrent amplement.
Pour autant, n’est-il pas envisageable, à l’instar de notre "doux rêveur", d’imaginer qu’un peu de bon sens devrait prévaloir (notamment en matière fiscale), que la démocratie locale pourrait faire quelques progrès, que la distinction entre intérêts privés et utilité générale ne conduise pas forcément à opposition ?
(article exhumé de nos archives...)
LE RECYCLAGE DES TERRAINS URBAINS "Réaménager les terrains sans les acheter"
ADEF - colloque 28.10.97 (intervention de G.L. publiée par l’Association des études foncières : Reconstruire la ville sur la ville/ouvrage collectif -1998- préface de Paul Swach, Directeur de l’Aménagement foncier et de l’urbanisme au Ministère de l’Équipement)
Commentaire : où l’on recycle de vieux papiers (ici un article ancien d’un peu plus de 10 ans... au lecteur de juger de son actualité)
Cordialement, Guy Lemée www.inventaires.fr
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