Quels instruments pour aller vers « le facteur 2 » au plan mondial ?

Quels instruments pour aller vers « le facteur 2 » au plan mondial ? (20.1.2007)

1 - Au début de la négociation, en 1990, on ne parlait que de quotas par pays, au plan mondial et au plan européen.

Mais quel objectif global se fixer quand ne sait pas bien jusqu’où il faudra aller ni ce que coûtera tel ou tel objectif ? Sur quoi fonder la sous répartition de cet objectif en quotas assignés aux 180 pays, compte tenu des écarts considérables constatés dans le monde et même au sein de l’ Europe ?

Indépendamment des politiques menées pour lutter contre le changement de climat, les émissions des divers pays dépendent notamment de :

-  la population

-  du PIB par habitant

-  du climat local

-  des ressources énergétiques locales

-  de la densité de population

-  de la division internationale du travail, dans le domaine des industries à forte intensité énergétique....

Même au sein de l’Europe des 12, on ne savait pas trouver de bons critères de répartition entre pays d’un objectif de stabilisation des émissions entre 1990 et 2000.

2 - Si par miracle on arrivait à un accord sur des quotas efficaces, que ferions nous en France ?

Il n’est pas possible de sous répartir un quota national entre 60 millions de consommateurs finaux et des millions d’entreprises, par la distribution de tickets de rationnement, sans de coûteux désordres.

3 -Lorsque je présidais la Mission interministérielle à l’effet de serre, entre 1990 et 1995, je n’ai cessé de plaider que l’action à mener serait ruineuse si nous ne l’optimisions pas en attribuant un prix au CO2, le même pour tous, et que la façon la plus efficace de le faire était d’instaurer une taxe sur le CO2 de l’énergie fossile.

J’ai proposé que la négociation d’accords internationaux porte, non sur la part d’émission accordée à chacun des pays concernés, mais sur le taux minimum d’une taxe carbone instaurée chez chacun et sur son rythme de croissance programmé sur 10 ans.

Notre premier objectif était un accord intra européen. Sous quatre gouvernements successifs, trois mémorandums et deux programmes nationaux ont été envoyés à Bruxelles, plaidant tous pour cette taxe :

- le mémorandum de 1990 : « Les pays industrialisés devraient instaurer à l’intérieur de leur fiscalité nationale une fiscalité additionnelle sur l’énergie fossile, d’un même taux et progressivement croissante, au titre des coûts externes de l’effet de serre : cette fiscalité serait mise en application au minimum dans les pays de la CEE pour commencer, puis de l’OCDE et s’étendrait ensuite au reste de la planète, dans des conditions qui évitent à la fois les distorsions de concurrence et les délocalisations de sites industriels. »

- le mémorandum de juin 1991 suggère un premier objectif de 150 € / t de C ; il recueille sur le champ, l’accord des pays de l’ex Europe des 6, à condition que la taxe soit assise pour moitié sur le CO2 et pour moitié sur le contenu énergétique des énergies non renouvelables ; les autres ne se prononcent pas. La Commission propose le 30.6.1992 un projet de directive visant à instaurer une taxe au taux minimum de 70 € / t de C en 2000 ;

- le programme français de 1993 insiste sur la priorité à donner à l’approche fiscale dans la négociation internationale et se fixe, pour objectif national, de réaliser, avant 2000, toutes les actions dont le coût est inférieur à 70 € / tonne de C.

-un nouveau mémorandum du 23.03.1994, après la ratification de la convention de RIO par la Communauté européenne, affirme à nouveau que : « La France a toujours considéré que la façon la plus efficace de répartir l’effort de réduction des émissions de CO_2, entre les nations développées, était de faire réaliser, dans chacun de ces pays, toutes les réductions d’émission dont le coût est inférieur à un niveau de référence commun. La façon la plus simple, la plus lisible pour tous les acteurs et la moins onéreuse, en terme de coûts de gestion administratifs, de parvenir à ce résultat, consiste à instaurer, au sein des fiscalités de ces pays, une taxation progressivement croissante sur le CO₂ à des taux coordonnés dans ces divers pays. Cette approche est aussi celle qui permet, au sein de chaque pays, de minimiser le coût de la réduction des émissions de CO2. »

- Le programme national, arrêté le 3.2.1995, réaffirme ce qui précède et reprend l’objectif d’un prix du carbone de 70 € par tonne, pour les actions à mener jusqu’en 2000, « si le niveau d’effort de 70 écus par tonne de carbone non émis, niveau qui avait été suggéré dans le projet de directive du 30 juin 1992, est considéré comme nécessaire pour stabiliser les émissions de l’Union européenne, et si les programmes nationaux de ses partenaires ont un objectif équivalent »

Mais, sous la pression des grands acteurs du nucléaire, la France a commis, dés 1991, la grave erreur de refuser le « mi CO2- mi énergie ». Le résultat a été, en avril 1997, la proposition par la Commission d’une directive pour une taxe « 100% énergie non renouvelable ».

4 - Nous devions accepter une taxe « mi CO2 - mi énergie » pour les raisons suivantes :

- le nucléaire a lui aussi des externalités (risque d’accident très peu probable mais très grave, dont les conséquences, en matière de responsabilité civile des exploitants, sont écrêtées par les états) et des coûts de long terme, objet de provisions dans les comptes des exploitants dont le montant est bien difficile à valider.

- à la veille de l’ouverture des marchés de l’électricité en Europe, nos partenaires ne voulaient pas donner à EDF un avantage aussi considérable que celui qu’aurait représenté une taxe élevée sur le CO2, d’où leur proposition d’une taxe assise pour moitié sur le CO2 et pour moitié sur le contenu énergétique de l’énergie primaire utilisée pour produire l’électricité [1] . Cette assiette restait avantageuse pour EDF . Au contraire, dans la négociation sur une approche par quota attribué à chaque état membre de l’Union Européenne, il était clair que nous n’arriverions pas à faire prendre en compte, à sa juste valeur, le fait que, contrairement aux autres, nous ne disposions plus de marge, pour réduire nos émissions dans la production d’électricité.

- nos voisins étaient conscients de ce que, grâce aux 70 Twh qu’ils importaient de France, le nucléaire français les aidait à réduire leurs émissions de CO2. L’opinion française n’admettrait pas que l’on augmente notre parc nucléaire pour abaisser les émissions de CO2 de nos voisins ; mais, à parc nucléaire donné, toute économie d’électricité d’origine nucléaire, faite en France, augmente notre capacité à réduire les émissions de CO2 de l’ensemble de l’Europe. Au niveau de l’ensemble de l’Europe, le Kwh marginal produit, est toujours émetteur de CO2 : si l’on cherche à optimiser le coût de la réduction d’émission à laquelle l’Union Européenne s’est engagée à Kyoto, il est aussi utile d’économiser un kwh nucléaire qu’un kwh charbon.

5- Par ailleurs, j’ai beaucoup insisté pour que les règles de l’OMC tiennent compte des problèmes posés par la prévention du changement de climat. Les règles du commerce mondial veillent légitimement à ce que les mesures prises par les états pour préserver leur environnement local ne soient pas le prétexte d’entraves injustifiées aux échanges ; il est symétriquement indispensable que ces règles permettent aux pays, qui agissent en faveur de l’environnement global, de protéger leurs entreprises contre la concurrence de pays qui ne font pas les mêmes efforts. Notre programme national de 1995 soulignait que : « L’une des priorités en matière d’organisation du commerce international devra être de veiller à ce que les règles de ce commerce ne soient pas un obstacle insurmontable à la protection de l’environnement global. Il serait opportun que la convention cadre sur le climat soit amendée pour inclure des dispositions semblables à celles de l’article 4 du protocole de Montréal sur les C.F.C qui permettent d’éviter que les pays non partie ne tirent un profit injustifié, dans le commerce international, du fait qu’ils ne participeraient pas à l’effort collectif de protection de l’atmosphère. »

Le protocole de Montréal pour l’interdiction des CFC avait été voulu par les USA et piloté par eux [2]  ; son article 4 prévoyait que les pays signataires du protocole pourraient limiter l’importation de produits fabriqués avec des CFC, dans des pays non signataires . Cette mesure concernait notamment les denrées alimentaires conservées dans la chaîne du froid et les composants électroniques nettoyés avec des solvants aux CFC ; elle a grandement contribué à au succès de ce protocole [3] .

Les pays qui mettraient en œuvre la taxe sur les énergies non renouvelables doivent pouvoir instaurer des droits de douanes compensateurs pour protéger leurs industries, à forte intensité énergétique, contre les importations venant de pays dont les productions seraient souvent plus émettrices de CO2, en l’absence de taxe.

6- Après Kyoto, en 1999, il m’a été demandé de présider un groupe de travail (industriels et fonctionnaires) pour proposer au gouvernement l’organisation de l’effort à demander à l’industrie.

Le groupe a été unanime sur trois points :

- taxer l’énergie non renouvelable consommée par les ménages et les entreprises, avec un régime particulier pour les seules entreprises à forte intensité énergétique (essentiellement les producteurs de matériaux) qui représentent 20 % de la valeur ajoutée de l’industrie, mais 80 % de ses émissions et 16% des émissions françaises.

- exonérer ces dernières de la taxe, tant qu’elles ne seraient pas protégées par les droits de douane compensateurs évoqués au point 5, mais les soumettre à un dispositif de quotas, négociables sur un marché organisé au niveau européen. Ce dispositif devait inciter ces entreprises à effectuer les mêmes économies de CO2, dans leurs fabrications, que celles qu’elles auraient faites si elles avaient été soumises à la taxe, sans avoir à supporter le coût de la taxe sur toute leur consommation d’énergie.

- le dispositif devait être conçu pour que le prix des permis sur le marché suive une trajectoire, prévisible à long terme, voisine de celle programmée pour la taxe.

Mais, pour l’allocation des quotas, une forte divergence est apparue, dans le groupe, entre les industriels présents dans le groupe(tous issus des industries à forte intensité énergétique) et les fonctionnaires ; ces derniers proposaient que les quotas soient déterminés par des règles simples, au moins dans les premières années où le prix des quotas serait faible, et que ces règles soient uniformes en Europe : émissions d’une année de référence multipliées par un coefficient de progrès, inférieur à 1 et décroissant chaque année (au besoin avec indexation sur le niveau de production annuelle). Les industriels du groupe ont demandé que les quotas soient fixés au cas par cas, en prenant en compte 7 facteurs, tels que « l’état du marché » ou « la possibilité ou non d’investissements de croissance ou de renouvellement », quitte à ce qu’il n’y ait pas d’harmonisation européenne.

Le dispositif adopté en Europe est édifiant :

- les ménages et les activités à faible intensité énergétiques ne sont pas concernés ;

- les autres ont reçu des quotas globalement peu contraignants, non harmonisés en Europe, sans éclairage sur le long, et même sur le moyen terme ;

- le cours du CO2 sur le marché fait l’objet d’une spéculation dont les effets ajoutent une incertitude nouvelle à l’imprévisibilité des cours du pétrole.

Il est clair que le passage à un niveau d’ambition supérieur, avec un tel dispositif, ne peut qu’engendrer des distorsions économiques suffisantes pour que l’on parle aujourd’hui d’un dispositif de « Taxe Compensatoire sur le Carbone Importé ». Or, autant il serait facile de mesurer le coût différentiel induit par une taxation en Europe, de l’énergie non renouvelable consommée par les industries à forte intensité énergétique sur leurs coûts de production, autant il serait, me semble t’il, difficile d’évaluer l’impact sur ces coûts du dispositif actuel de quotas (avec spéculation sur le marché correspondant). Si l’on s’attaque enfin à la prise en compte nécessaire des coûts de la prévention du changement de climat dans les règles de l’OMC, il faut que ce soit pour permettre la mise en en œuvre de la taxe et non pour les permis négociables.

7- Revenant sur la taxe, je veux évoquer quatre points qui montrent les avantages de cette approche.

7-1 - Dans un pays comme le notre, cette taxe ne serait pas un impôt de plus, augmentant la masse des prélèvements obligatoires, mais un impôt, à effet vertueux, substitué à des prélèvements à effets pervers.

Depuis 1990, je plaide pour que :

- la recette de la taxe sur l’énergie perçue sur les entreprises soit compensée, en moyenne pour l’ensemble des entreprises, par un abaissement des prélèvements assis sur les salaires ; on remplacerait un prélèvement qui incite les entreprises à économiser la main d’œuvre (et donc à créer du chômage) par un impôt suscitant des économies d’énergie.

- la taxe sur l’énergie, perçue sur les ménages, soit compensée par une baisse de la TVA sur des produits judicieusement choisis pour ne pas affecter globalement le budget des ménages à revenus modestes.

Ce redéploiement fiscal diminuerait le coût budgétaire et social du chômage, diminuerait le coût de la prévention du changement de climat et celui de nos factures pétrolières et gazières.

7.2 - Les changements de comportement nécessaires, politiquement délicats à provoquer, seront d’autant moins grands que le dispositif mis en place saura susciter des évolutions technologiques importantes dans la production d’ENR et dans l’accroissement de l’efficacité énergétique des objets manufacturés. Il ne faut surtout pas laisser croire à tous que l’évolution des technologies résoudra tout, mais il faut encourager le mieux possible l’adaptation de nos technologies au grand défi qui nous est lancé. Pour cela, il faut utiliser un instrument qui éclaire le mieux possible, de façon stable, l’horizon des entreprises à plus de 10 ans.

L’évolution de l’industrie automobile française illustre bien l’efficacité de la fiscalité pour stimuler, sur une longue période, une évolution technologique vertueuse. La taxe sur les carburants, date , en France, de 1920 (avec une forte augmentation en 1928), elle a toujours été l’une des plus élevées d’Europe (deuxième après le Royaume uni actuellement) et se caractérise surtout, depuis plusieurs décennies, par le plus grand écart entre la taxe sur l’essence et celle sur le gazole. En particulier, ce n’est qu’en 1991, pour financer la réunification de l’Allemagne, que nos voisins allemands ont aligné leur taxe sur l’essence sur la notre (par une augmentation de 37%) et ont augmenté de 80% l’écart entre leur taxe sur l’essence et leur taxe sur le gazole, écart qui reste encore inférieur de 20% à ce qu’il est chez nous. Il est clair que notre taxation sur les carburants a conduit nos constructeurs à avoir une gamme de produits moins émettrice de CO2 que leurs concurrents et à devenir les meilleurs constructeurs de petits moteurs diesel du monde.

Cette taxe, dont le coût de perception est très faible, n’a pas affecté notre croissance et elle favorise la compétitivité de nos constructeurs d’automobiles. Elle est la principale raison qui nous a permis de consommer 3,5 fois moins de carburant terrestre par habitant que les USA et d’éviter ainsi que notre facture pétrolière annuelle ne soit accrue de 25 G € (c’est-à-dire de l’équivalent de la recette fiscale de la TIPP).

Nos constructeurs d’automobiles se déclarent d’ailleurs partisans de la taxe, comme instrument de lutte contre le changement de climat, à condition que son évolution soit progressive et programmée à long terme, pour leur permettre d’adapter leurs produits  ; je regrette qu’ils ne s’expriment pas à voix plus haute, comme savent le faire les producteurs de matériaux qui, eux, manifestent très vivement leur opposition à la taxe.

7. 3 - Le dispositif des quotas mis en place en Europe, permet d’égaliser le coût marginal des mesures à prendre dans les procédés de fabrication des entreprises qui y sont soumis (notamment les producteurs de matériaux dont les émissions de CO2 sont les plus importantes des émissions industrielles), mais il ne contribue pas à encourager le remplacement d’un produit dont la fabrication est fortement émettrice de CO2, par un autre qui ne présente pas le même inconvénient. Or tous les matériaux sont en concurrence avec tel ou tel autre d’entre eux pour un même usage : il faut encourager ces substitutions lorsqu’elles permettent de réduire les émissions nécessaires en amont.

Le bois notamment est un matériau, dont l’emploi dans le bâtiment doit être encouragé, en substitution à l’acier, au ciment, aux briques, à l’aluminium et au plastique.

En effet le bois d’œuvre permet de stocker durablement du carbone dans les bâtiments [4] , le coût énergétique de sa production est très bas et il est un bon isolant . Or nous construisons 7 fois moins de maison à ossature bois, par habitant, que les USA, le Canada, la Scandinavie ou le Japon.

La meilleure façon de provoquer les substitutions opportunes est de faire peser, sur les coûts de production des matériaux à forte intensité énergétique, le prix de la totalité du CO2 émis. Encore faut il protéger les entreprise concernées contre la concurrence déloyale de certains concurrents.

7.4 - Enfin, pour comprendre le gain qu’il y aurait à mettre en place une taxe plutôt que de distribuer des aides publiques (ou des réductions d’impôts), comme on le fait actuellement (coût : 1 G € en 2006), il faut noter que :

- ces aides sont des aides à l’investissement qui n’ont aucun impact sur les comportements des ménages en matière de réglage du chauffage des logements et d’utilisation des automobiles, domaines essentiels de nos émissions de CO2, où un changement de comportement est la façon la moins coûteuse de réduire ces émissions.

- le coût de ces aides, rapporté à la tep substituée ou à la tonne de CO2 évitée, est mal connu de l’administration qui s’y intéresse peu ; il est très différent d’une aide à l’autre, en fonction du poids des lobbys qui ont poussé à leur création.

Par exemple, dans le domaine de l’encouragement à l’utilisation de biomasse, les aides sont :

- certificats d’économie d’énergie ................................15 € / tep

- chaufferies collectives au bois.................................... 30 € / tep

- TVA réduite pour les réseaux de chaleur.........................90 € / tep

- achat d’électricité par cogénération biomasse :

- en 2002........................................90 € / tep

- appel d’offre 2004.........................200 € / tep

- biocarburants en 2006 :

- biodiesel.....................................380 € / tep

- éthanol.......................................570 € / tep

Une telle dispersion des coûts spécifiques traduit la non optimisation de l’action menée.

De plus ces aides sont instables dans le temps et ne peuvent donc guider efficacement la politique des entreprises qui produisent et installent les équipements visés : le pourcentage du crédit d’impôt attaché aux équipements performants pour le chauffage des logements était, par exemple, de 15% en 2004, 40% en 2005 et 50% en 2006 (des aides de ce type ont changé 15 fois entre 1975 et 1993).

A prélèvements obligatoires constants, la taxe présente trois avantages sur les aides :

- d’une part, la gestion de sa mise en œuvre est très peu coûteuse (contrairement aux aides, aux quotas d’émission et aux certificats d’économie d’énergie) ;

- d’autre part, un même signal prix étant envoyé à tous, les réductions d’émission suscitées ont un coût homogène, le plus bas ;

- un Etat très endetté, qui va devoir affronter le choc des retraites, ne peut pas soutenir par des aides un effort aussi considérable que ce qui est nécessaire.

8 - Pour terminer, je poserai une question : les pays en développement, n’ont-ils pas à organiser leur fiscalité pour financer des besoins de dépenses publiques en forte croissance ? Ne serait ce pas leur rendre service que de leur demander d’abord, dans la négociation sur le climat, de mettre en place une taxation des énergies non renouvelables ?

Yves Martin