GLASS-STEAGALL :CHASSE AUX SORCIERES ET REGULATION BANCAIRE

Aux deux bouts de la chaîne : d’un coté les arrogants traders de Wall Street, au métier maintenant sinistré mais durablement enrichis de leurs confortables bonus, juteuses commissions et autres immorales indemnités de licenciement ; de l’autre les malheureux acquéreurs de « samsuffits » des banlieues de Philadelphie, saisis par les banques et expulsés de leurs maigres biens hypothéqués.

Ils n’avaient rien mais on leur prend tout : alors que les banquiers eux-mêmes ne comprenaient pas grand-chose aux sophistiqués modèles d’optimisation que leur vendaient leurs traders fous abrutis par les mathématiques, comment auraient-ils compris qu’ils étaient devenus eux aussi- et à leur insu, tout comme les ayant- droits du fonds de retraite des instituteurs du Wisconsin investis dans les SIV pourris- des spéculateurs du fait de cette merveilleuse créativité financière des temps modernes ?

Après le krach, voici venir le temps des boucs émissaires. De l’Extrême- Gauche néo- communiste à l’Extrême- Droite populiste les démagogues reprennent du service : pour dénoncer les méfaits du capitalisme et les « gnômes » de Wall Street. Car, comme les financiers quêtent les dollars (c’est leur métier, n’est-ce pas, qui leur reprocherait ?), les politiciens pêchent les voix : n’est- ce pas leur métier à eux aussi ?

Le procès de Washington : Mitchell, Pecora, Glass- Steagall

Le suspect, le procureur, le législateur… A son audition le 21  février 1933 devant le Comité Bancaire et Monétaire du Sénat des Etats- Unis, Charles E. Mitchell, président de la National City Bank, déclare en réponse à la question posée par le procureur Ferdinand Pecora de savoir si la plus grande des banques new-yorkaises fournissait aux actionnaires des informations chiffrées substantielles sur ses activités financières : « Je crois que nous l’avons fait une fois, en 1931 ». Croyant se justifier en avouant avoir lui-même beaucoup perdu en Bourse du fait de l’impossibilité de comprendre les mécanismes complexes du marché et de prédire ses évolutions (par définition imprévisibles…), il s’attire la question suivante de la part du Sénateur Brookhart : « Ne pensez-vous pas, dans ces conditions, que les banques devraient mettre en garde leurs clients et actionnaires contre leur incapacité [plutôt que de les abuser de leurs arrogantes certitudes] ? ». On ne saurait mieux conclure que les banques avaient trompé leurs clients en entretenant le mythe de la hausse sans limite des cours des actions, omettant de les prévenir que la baisse succède à la hausse aussi immanquablement que l’hiver à l’été. Contraint à démissionner, le flamboyant banquier (Wall Street jamais avare d’affectueuse ironie le surnommait Sunshine Charlie) demeurera pour l’histoire le bouc émissaire du krach de 1929.

Franklin Roosevelt vient de s’installer à la Maison Blanche. Un climat révolutionnaire règne sur l’Amérique du New Deal : la Bourse s’est effondrée de 90% ; les banques et les industries sont en faillite ; la production industrielle a baissé de moitié ; le tiers de la population est au chômage ; la chute des prix agricoles a ruiné les paysans ; les fermiers endettés sont chassés de leurs terres. Fatiguée d’entendre que les « fondamentaux sont bons » (Irving Fischer), et que « la reprise est au coin de la rue » (Herbert Hoover) l’opinion réclame la vérité, des sanctions, des mesures de redressement. Il ne s’agit pas pourtant de responsabilité individuelle mais de la responsabilité d’un système, pas seulement d’une profession.

Les auditions de la Commission Pecora mirent à jour une vaste série de pratiques collusives et de comportements abusifs de la profession bancaire, que l’on peut rassembler sous la bannière explicative du manque de transparence, de manipulation des cours et de conflits d’intérêt. En un mot, tromper le public pour gagner de l’argent. Les dirigeants des banques et des maisons de titres de Wall Street furent jugés coupables de pratiques contestables, voire malhonnêtes, et d’avoir abusé de la confiance l’opinion publique excitée par les Démagogues de l’Extrême- Gauche américaine. C’est le métier des banquiers de prêter de l’argent et de se rémunérer sur des commissions : comment leur en vouloir, pourvu qu’ils respectent la loi ? C’est donc la loi qu’il fallait changer.

Pour imposer les politiques nouvelles, le New Deal avait besoin d’une chasse aux sorcières. Face au drame sans précédent du krach de 1929, il fallait trouver sinon des coupables, au moins des explications. L’émotion publique, qui était alors à son comble, explique le caractère extrêmement contraignant de la législation qui fut adoptée à la suite des travaux d’investigation de la commission d’enquête. Le régime démocratique américain est constitué de pouvoirs et de contre- pouvoirs qui s’équilibrent. Le pouvoir exécutif est faible face au Congrès. Toute réforme d’envergure, face à l’influence des lobbies, pour être adoptée, requiert des circonstances de crise qui suscitent l’émotion du public et de ses élus. Le krach de 1929 est le Pearl Harbor de la finance.

Les grandes ruptures ont besoin de boucs émissaires. A l’Ouest la City Bank ; à l’Est Léon Trotski : des commissions d’enquête du New Deal- contemporaines des grands procès du monde communiste à Moscou- émergea un monde nouveau. Les Démocrates venaient de gagner les élections, à la Présidence comme au Congrès. Il fallait dompter Wall Street , temple du capitalisme.

Naissance de la régulation bancaire

La crise bancaire avait alors atteint un point extrême. 11 000 banques ont fait faillite : le nombre des banques s’est réduit de 40%, de 25 000 à 14 000. De nombreux gouverneurs ont fermé les banques de leurs Etats : en mars 1933 le président Roosevelt a décrété la fermeture de toutes les banques du pays.

Le Glass- Steagall Act, encore appelé Banking Act de 1933 est la législation adoptée à la suite des enquêtes en recherche de responsabilité conduites par le Congrès. Il porte le nom de ses auteurs, le Sénateur démocrate de Virginie Carter Glass, ancien Secrétaire au Trésor, et du Représentant démocrate de l’Alabama Henry B. Steagall, président de la Commission bancaire et monétaire de la Chambre.

Carter Glass porte la paternité, en tant que ministre du Trésor en 1913, dans la création de la Réserve Fédérale. Là aussi c’est à la suite de l’élection d’un président démocrate, Woodrow Wilson, qu’avait été prise cette législation décisive de régulation de la profession bancaire- l’entrée du loup public dans la bergerie des banques privées- dans le contexte de la Loi Anti-trust et de critiques agressives contre la profession bancaire. Auparavant la fonction de « banque des banques » était assurée, au niveau régional, par un système privé  d’ententes interbancaires contrôlés par la profession. La National Citibank of New York  jouait alors en réalité le rôle officieux de banque des banques. Tout comme en 1933 on trouve donc cette banque au centre des controverses : il ne faut pas s’étonner car, étant la plus grande, située au coeur du temple du capitalisme- l’Etat de New York- elle se trouve naturellement sur le devant de la scène de la profession, pour le meilleur et pour le pire…

Carter Glass estimait que l’implication des banques de dépôts dans les marchés financiers était contraire aux règles de la Réserve fédérale, responsable de la spéculation boursière et des faillites bancaires consécutives au krach. Il souhaitait de longue date interdire aux banques de dépôt l’accès aux marchés financiers, leur prohiber la détention et le commerce des titres et restreindre leur activité à la gestion des dépôts monétaires de leurs clients et aux opérations classiques de prêts commerciaux à court terme. Ce sont les conclusions des auditions de la commission d’enquête et le climat de chasse aux sorcières qui s’ensuivit qui lui permirent, en l’espace de quelques jours, de réaliser son projet et de faire voter sa législation par un Congrès enflammé, anxieux d’apporter une réponse aux revendications du public. Henry Steagall, élu d’une circonscription rurale du Sud profond, s’intéressait surtout à la protection des fermiers et des petites banques rurales : il s’associa à l’initiative de son collègue essentiellement parce que le texte de loi comportait la création d’un système fédéral d’assurance des petits déposants- la Federal Deposit Insurance Corporation. Garantissant les dépôts jusqu’à 100 000 dollars, le FDIC encouragera les petits déposants à placer leur argent dans les petites banques, contribuant ainsi à maintenir une structure extrêmement fragmentée en nombre de petits établissements.

Effet pervers de la régulation, cette fragmentation de la profession sera considérée comme responsable de la précédente grande crise bancaire américaine : les faillites en chaîne des caisses d’épargne en 1989 (les Savings and Loans) qui avaient été hasardeusement déréglementées par l’Administration Reagan en 1981. La crise des S&L sera au demeurant un des facteurs qui conduiront à la libéralisation bancaire, dans le but de concentrer la profession : la dérégulation passe son temps à corriger les effets de la régulation, et réciproquement…

Le Glass Steagall Act instaure une incompatibilité entre les métiers de la banque de dépôt (commercial banking)- c’est-à-dire les dépôts et les prêts commerciaux- et de banque d’investissement (investment banking, ou merchant banks). En d’autres termes, la législation érige une « muraille de Chine » entre le métier bancaire et le métier des marchés financiers, interdisant aux banques l’accès à Wall Street. Il faut choisir, démanteler les holdings en désinvestissant de l’une ou l’autre des activités. Les géants du Wall Street de 1929 adopteront des stratégies contrastées. JP Morgan choisit la banque commerciale : les directeurs mécontents de ce choix feront scission et créeront Morgan Stanley. Chase Manhattan et City abandonnent les marchés financiers. Lehman Brothers ferme sa banque et ne garde que sa maison de titres.

Le Banking Act de 1933 fut complété par le Banking Act de 1956 qui prohibe la confusion des métiers de banque et d’assurance.

De la Prohibition à l’Abrogation : encore la Citibank

Le régime réglementaire imposé par le Glass Steagall Act restera en vigueur pendant soixante- six ans. Jusqu’à son abrogation, en 1999, par le Gram Leach Bliley Act, qui autorise la constitution de holdings financiers conduisant simultanément des activités de banque commerciale, de banques d’investissement, de courtiers en titres, d’assurance. Les banques de dépôt peuvent à nouveau être présentes à Wall Street, comme elles l’étaient avant 1929.

Parfois dépeint comme signant « la fin de la banque », le Gram Leachley Bliley Act ènumère la liste des activités considérée « de nature financière » (financial in nature), dont l’exercice est désormais autorisé aux banques : la souscription (underwriting) et le commerce des titres (securities) ; le parrainage et la distribution de tous les types de fonds communs de placement (mutual funds) ; la souscription et la distribution de produits d’assurance ; la détention de portefeuilles de compagnies d’assurance.

Là encore, dans ce tournant historique de la régulation bancaire (comme en 1913 avec la création de la Fed ; comme en 1933 avec la Commission Pecora) on trouve la puissante banque de New York sur le devant de la scène du Congrès. A l’origine du Glass Steagall Act (à son corps défendant…) le chef de file de la profession bancaire prend sa revanche à retardement en étant l’instigatrice de son abrogation.

C’est en effet le souhait de Sanford Weill, président du géant de l’assurance Travelers, après s’être rendu propriétaire de Solomon Brothers (l’appétit vient en mangeant…) de fusionner avec Citibank pour créer Citigroup et d’en devenir le président qui est à l’origine directe de la fin de la spécialisation bancaire.

En réalité l’acte d’abrogation est postérieur, de quelques mois, à la fusion City- Travelers, qu’elle régularise a posteriori. S’agit- il, comme le dénoncera l’avocat consumériste Ralph Nader de la politique du fait accompli et de collusion entre les membres de la Commission, la Fed et les deux géants financiers ? Détail troublant : le Secrétaire au Trésor de l’Administration Clinton Robert Rubin rejoint Citigroup en 1999 pour en devenir le co- président. On voudrait accréditer l’accusation qu’on ne s’y prendrait pas autrement…

Alan Greenspan a prévenu Sanford Weil et John Reed que leur fusion devait être régularisée par un acte législatif pour éviter de tomber sous le coup de l’obligation de désinvestissement qui vient de frapper l’inventeur de la bancassurance universelle, le néerlandais ING. Le « magicien de la Fed », avec le poids de sa grande autorité, témoignera en appui de la dérégulation bancaire devant la Commission. Chaque virgule de ses discours public faisait trembler les marchés. L’homme qui avait coutume de déclarer, avec cette fameuse ironie sympathique de ceux qui tirent les ficelles : « si vous avez compris ce que j’ai dit, c’est que je me suis mal exprimé » fut cette fois très bien compris. Et le Congrès vota la « fin de la banque », c’est-à-dire son retour en force à Wall Street après soixante- six ans d’exclusion.

En réalité, la fusion Citigroup ne fut que l’événement circonstanciel qui mit à bas un édifice largement vermoulu, auquel personne ne croyait plus : un peu comme Tchernobyl signa la fin de l’URSS. Tout le monde applaudit alors : une décennie plus tard éclatait la grande crise de la désintermédiation bancaire. Les banquiers, comme personne d’ailleurs, n’aiment ni être cloué au pilori, ni d’être réglementé : à l’heure des choix quel mal préférer ?

C.S.