A propos de la notion de "droit au logement opposable".

citation de la lettre Auby conseil N°12 du 15.01.2007

La période des fêtes a vu apparaître, en quelques semaines, la définition d’un nouveau droit, le droit au logement opposable.

On peut être surpris des conditions dans lesquelles la décision politique est venue, en quelques jours, apporter réponse à une pression médiatique exacerbée. On peut s’irriter du fait que les medias tendent à considérer que tout problème parisien est nécessairement un problème national et revêt une importance que ne saurait avoir un problème qui ne serait pas parisien. On peut, encore plus, s’irriter de voir que les seules réponses qui sont proposées sont nécessairement étatiques, centralisatrices, et considérées comme devant s’imposer à des maires qui n’auraient qu’à obtempérer, sauf à être condamnés, vilipendés, et pourquoi pas personnellement sanctionnés.

Au-delà de ces surprises et irritations, il convient pourtant de s’attacher à rechercher à quel mouvement de fond se rattachent ces évolutions récentes, et examiner si l’action publique locale ne peut pas être une réponse tout aussi efficace aux besoins qui, légitimement, s’expriment.

 1°) La définition d’un droit au logement opposable n’est pas réellement un phénomène isolé. La construction d’une démocratie économique et sociale passe nécessairement par la définition d’un certain nombre de droits que les citoyens peuvent invoquer et dont ils peuvent revendiquer l’exercice auprès de la société, et de ses expressions que sont les institutions publiques.

Dans l’histoire institutionnelle française, qui ne diffère pas fondamentalement des grandes démocraties parlementaires, on a pu distinguer plusieurs phases.

Dans un premier temps, la revendication a essentiellement porté sur les libertés, liberté politique, liberté syndicale, droit de grève, droit à l’expression, droit d’association, bref, à tous les droits qui sont ceux d’une démocratie libérale.

Dans un second temps, la conquête de ces droits s’est attachée à ce que l’on appelle les « droits créances » du citoyen, c’est-à-dire le droit à l’éducation, à la santé, à l’action sociale.

La mise en oeuvre de ces droits s’est traduite par la création et le développement de grandes structures collectives, comme l’Education Nationale, le système public de santé, le système public d’aide et d’action sociale, systèmes nationaux et centralisés, qui ont cependant laissé une part aux systèmes locaux.

Ce n’est que dans une période plus récente qu’on a vu apparaître un nouveau type de droits, que l’on pourrait appeler le droit à prestations minimales. Des dispositifs de cette nature sont apparus avec les fonds de solidarité pour le logement, leur transfert au conseil général, et l’extension de leur champ d’intervention aux aides pour le paiement des factures d’eau, d’énergie et de téléphone (article 65 de la loi n° 2004.290 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales). Ces dispositifs sont venus compléter l’ensemble des dispositifs d’aide sociale, qui se sont progressivement constitués et amplifiés.

Les fonds de solidarité (décret n° 2005.212 du 2 mars 2005) prévoient l’aide au paiement des factures d’eau, l’application d’une tarification spéciale de l’électricité comme produit de première nécessité.

Ce qu’il est intéressant de noter est que, alors que l’on a cru pendant longtemps que la satisfaction de ces besoins essentiels trouvait sa solution dans une solvabilisation minimale - prise en charge des travailleurs privés d’emploi, allocations versées aux familles, aux personnes âgées et aux personnes handicapées, revenu minimum d’insertion -, la réponse semble aujourd’hui être dans la fourniture de la prestation elle-même.

Cette évolution est déjà engagée. Les dispositifs de fonds de solidarité prévoient le maintien d’une fourniture minimale d’eau, rejoignant ainsi des décisions juridictionnelles qui ont interdit les coupures d’eau, et ordonné le maintien d’une fourniture minimale. La décision de certaines municipalités de consentir la gratuité pour la restauration scolaire va dans le même sens. Sans oublier, bien entendu, les interventions des associations caritatives (Restos du Coeur, Secours Catholique...).

Ce faisant, cette évolution rejoint un certain nombre d’initiatives et de concepts théoriques, comme la Charte des services essentiels, présentée en août 2002 par la France au Sommet du développement durable de Johannesburg, dont l’Institut de la Gestion Déléguée, présidée par Monsieur Martinand, est un des promoteurs dans notre pays.

Un certain consensus se fait sur l’idée que certaines prestations doivent, sous une forme minimale, être assurées et que ceci nécessite que des structures collectives s’en chargent, les transferts financiers n’étant pas suffisants pour satisfaire ces besoins.

 2°) Cette évolution doit conduire à s’interroger sur les conditions de prise en charge de ces nouveaux droits. Jusqu’à présent, cette prise en charge a été le fait soit de dispositions légales pour le logement, l’eau, l’électricité, le téléphone, mais avec mise en Suvre locale, soit d’initiatives locales, pour la restauration collective, sans omettre la place prise par certaines décisions juridictionnelles et le rôle éminent joué par les associations caritatives dont le caractère principal est d’être autonome des pouvoirs publics.

Face à la tendance naturelle,qui est celle de notre pays,de penser que toute réponse doit procéder d’une action centralisée et uniformisatrice, exprimée dans la loi, l’action publique locale doit s’interroger sur les moyens qu’elle peut mettre en Suvre pour répondre à ces droits.

Ayant la principale responsabilité de l’organisation de ces services (eau, électricité, pour autant que la fonction soit rattachée à la distribution, logement pour une grande part), les collectivités territoriales sont légitimes à revendiquer la responsabilité, non seulement de la gestion, mais aussi de la conception des dispositifs. Des mécanismes de subventionnement, de péréquation, de bénévolat, et pourquoi pas de mécénat, peuvent être imaginés, au-delà des dispositifs existants. D’autres services collectifs, comme la restauration scolaire, les transports, et pourquoi pas l’accès à l’internet ou à une alimentation de première nécessité, pourraient également être l’objet de tels mécanismes.

Il importe de laisser les collectivités libres de manifester, en la matière, leur inventivité, même s’il n’est pas illégitime que des droits minimaux soient fixés au plan national.

Mais la réponse à la demande appelle une mobilisation des collectivités territoriales concernées, au premier rang desquelles les départements, en charge de la solidarité locale, les grands syndicats (d’énergie et d’eau), les grandes communautés.

Ces collectivités ont la capacité de définir les principes essentiels de la dévolution : quel service ? A quel niveau de fourniture ? Pour qui ? Quelles modalités de contrôle ? Quelle implication ou association des bénéficiaires ?

Elles doivent également fixer les modalités de financement, entre les usagers du service-mécanismes de péréquation-, les ressources fiscales, et les participations des tiers, bénévoles, mécènes et bénéficiaires.

A l’examen les problèmes juridiques, principe d’équilibre financier des services publics à caractère industriel et commercial, directives communautaires sur les services publics en réseau, ne constituent pas des obstacles insurmontables.

C’est à cela qu’il convient de travailler pour éviter que notre pays ne réponde une fois de plus à ce type d’exigence par des dispositions légales et uniformisatrices, dont on ne connaît que trop l’inefficacité sur le terrain.

Jean-François Auby